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【文摘】古特雷斯联合国改革议程与中国的建设性角色
2020年06月28日 10:59 来源:《国际展望》2020年第2期 作者:毛瑞鹏 字号

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  安东尼奥·古特雷斯自2017年1月出任联合国秘书长以来,提出了广泛的改革计划。古特雷斯的联合国改革议程着力通过“全支柱”和“跨支柱”战略重塑联合国治理体系,将提升联合国系统的一体化和一致性作为新一轮改革的主要目标。新时期,中国加大对全球治理的投入,对联合国的财政贡献不断上升,积极参与和引领联合国改革也是中国提升制度性权力、推动构建人类命运共同体的重要途径。

  一、秘书长在联合国改革问题上的作用

  (一)秘书长在联合国改革问题上的权力

  总体而言,秘书长在联合国改革问题上的权力及其限制主要表现在三个方面:其一,尽管秘书长在调整秘书处的机构设置和管理方式上拥有较大的权力,但是由于联合国系统下的组织存在多种授权体系和复杂的利益格局,秘书长往往难以推动其他机构的改革;其二,即使是秘书处的改革,由于秘书长无权单独增设新的职位或在不同项目间自由转移资源,其改革方案往往仍然需要得到联合国大会的批准才能落实,特别是联合国大会第五委员会拥有制定联合国预算的权力,能够对秘书长的改革动议施加很大的影响;其三,秘书长即使能够在自己的职权范围内就改革作出决定,为了使改革方案获得广泛认可,也通常会选择在实施前咨询或者征求联合国大会的同意。

  古特雷斯上任后,针对联合国治理推出多份改革方案,中小国家担心秘书长在部分国家的支持下强推改革。为此,2018年7月,联合国大会通过第72266B号决议,强调“联合国大会第五委员会具有透彻分析和核准人力和财政资源及政策的作用……重申大会在决定秘书处结构方面的作用,包括在设立、规划、撤销和调动员额方面的作用。”

  (二)联合国改革进程的简要回顾

  20世纪70年代,联合国已经着手提升系统的一致性,并于1965年成立了联合国开发计划署。70年代后期,联合国设立了驻地协调员并以之作为国家工作队的领队。进入20世纪90年代,改革多聚焦于加强业务协调和部门整合。

  安南在1997年就任联合国秘书长后,推出了旨在提升联合国发展系统一体化的一揽子改革计划。2005年世界首脑会议后,安南推出“一体行动”改革倡议,建议通过“一个领导”“一个方案”“一个预算”“一个办事处”来加强各机构间的协调。2008年,潘基文担任秘书长时期,联合国着手实施发展业务活动四年期全面政策审查制度。

  2014年12月,经社理事会通过第2014/14号决议,联合国发起关于“联合国发展系统的长期定位”的政府间对话,涉及职能整合、出资行为、治理结构、组织安排等方面。专家组还建议将各实体委员会合并为一个全系统的“可持续发展委员会”,作为战略上领导联合国发展系统和监督其业务活动的主要机构。

  二、古特雷斯联合国改革议程的理念

  古特雷斯基于对联合国所面临的危机的认识,确立了改革联合国治理体系的主要目标和实施路径。

  (一)对联合国危机的认识

  古特雷斯推动的联合国治理机制改革,主要针对三个方面的问题,这些问题实际上也是联合国危机之所在。

  第一,体系的碎片化状况损害了联合国工作的整体性和有效性。各机构间有效协调不足、相互竞争导致联合国系统碎片化现象严重,尤其是发展系统的内部分裂广遭诟病,各基金、方案和专门机构各自为政的现象突出。这种体制上的缺陷制约了联合国效用的发挥。

  第二,管理滞后和缺乏灵活性削弱了联合国的威信和有效应对危机的能力。古特雷斯上任后任命的专家组针对联合国管理状况进行了研究,提出六方面的突出问题:服务交付缓慢和缺乏责任,管理结构不成体系,业绩管理文化薄弱,授权任务资源存在缺口使得用于执行任务的资源管理不力,缺乏透明和问责,会员国与秘书处之间缺乏信任。

  第三,发展资金供给结构失衡破坏了联合国的多边主义特征。尽管2017年发展方面业务活动的捐款达到336亿美元,是联合国所获捐款最大的组成部分,但是联合国发展系统仍长期受到资金供给不足和资源结构失衡的困扰。

  (二)古特雷斯的联合国改革思路

  面对内外压力,古特雷斯在竟选联合国秘书长期间就表达了推进改革的决心,上任之后进一步将改革作为施政重点。古特雷斯从制度层面确立了提升联合国治理水平的基本思路,并形成自己的特点。

  第一,构建冲突预防整体框架是古特雷斯联合国改革议程的主要目标。冲突预防的理念着眼于形成整体性的和平架构,并着力通过一系列预防性工作减少冲突发生的可能性。

  第二,提升联合国系统的一体化程度是古特雷斯联合国改革议程的主要着眼点。碎片化的结构、错综复杂的程序是制约联合国发挥作用的突出障碍。古特雷斯将解决部门间、支柱间的碎片化问题作为改革的重点。

  第三,“全支柱”和“跨支柱”战略是古特雷斯联合国改革议程的重要路径。作为更好地预防冲突和提升系统一致性的重要措施,古特雷斯主张加强支柱间的联系。和平与安全支柱、发展支柱、人权支柱是联合国组织架构的三大支柱。

  三、古特雷斯联合国改革议程的重点领域及争议焦点

  (一)改革的重点领域

  第一,重建和平与安全架构。古特雷斯在《联合国和平与安全支柱的结构改革》《建设和平和保持和平》等报告中提出以冲突预防为主要目标,提升和平与安全支柱的一致性,加强各支柱间的协调。

  第二,改革联合国发展系统。古特雷斯将发展系统改革作为联合国开展以预防为中心的广泛改革的一部分。改革后,驻地协调员与联合国开发计划署国家代表相分离,成为一个独立的系统,也是国家层面联合国各项业务的统一领导者。

  第三,转变联合国管理模式。管理模式改革是联合国改革的基础性工作。改革的总体思路是下放权力和使决策更靠近实施点。

  (二)改革的主要争议焦点

  关于和平、发展、人权三者关系的争议是新一轮联合国改革的争议焦点。古特雷斯的联合国改革议程主张加强联合国和平、发展、人权三大支柱之间的整合,并提出“全支柱”和“跨支柱”战略。然而,会员国间对于三个支柱关系的调整及其对资源分配的影响存在严重分歧。总体而言,发达国家支持秘书长的改革方案,主张加强跨支柱间的协调。发展中国家则担心改革会削弱方案国对本国发展进程的主导权。

  发达国家与发展中国家之间围绕发展供资责任展开了一系列争论。发达国家主张将重点放在拓宽捐赠者范围上,要求新兴国家承担更大责任;发展中国家则强调应继续坚持“共同但有区别的责任”原则,南北合作是国际发展合作的主渠道。

  联合国改革受到国际政治环境的制约,难以克服坚持会员国主导与加强联合国自主性之间的内在矛盾。南北分野深刻塑造着联合国改革进程,发展中国家普遍对古特雷斯联合国改革议程持谨慎态度,因此,增强南北共识是推进联合国改革亟须解决的关键问题。

  四、中国在联合国改革进程中发挥建设性作用

  联合国通过改革增强应对内外挑战的能力、提升在全球治理中的作用,符合中国的利益和一贯立场。

  (一)发展中国家身份是中国参与联合国改革的立足点

  中国支持古特雷斯秘书长关于冲突预防的改革思路,主张联合国积极开展预防外交。中国高度认可联合国在落实2030议程中发挥的重要协调作用,支持加强联合国各支柱间的整合和协调。

  中国明确将自身定位为发展中国家,这一身份特征是中国参与联合国改革进程的立足点。这尤其体现在中国关于联合国发展系统改革的立场上,其一,中国主张维护发展议程的发展属性,坚持减贫目标在2030议程中的优先地位;其二,中国坚持会员国主导原则,认为所有国家,不论大小强弱,都对自身的发展和落实2030议程拥有完全的主权,并根据自身国情选择发展模式和道路;其三,中国强调应坚持“共同但有区别的原则”,主张南北合作仍是国际发展合作的主渠道,南南合作是南北合作的有益补充。

  (二)联合国改革对中国提出的新要求

  第一,加强在联合国改革中的思想引领,推动关于和平、发展、人权关系的讨论。和平、发展、人权关系是联合国改革中很多争论的根源,并将对联合国及全球治理的发展方向产生影响。中国应积极参与这一讨论,在联合国改革中发挥引领作用。

  第二,积极履行发展中大国责任,提升多边发展援助在对外援助中的比重。随着中国等新兴国家经济快速发展,国际社会对新兴国家在国际发展合作中的贡献提出更高期待,也提出扩大出资者范围、共同承担责任等新的要求。

  第三,在加强同南方国家政策协调的基础上积极促进南北对话。中国明确将自身定位为发展中国家,这充分体现在中国对国家主权原则的重视,以及中国更倾向于向与发展相关的联合国活动提供资金,将消除贫困、实现粮食安全、提高医疗卫生水平等受援国急需资金的领域作为资助重点等方面。

  第四,推动联合国参与共建“一带一路”。“一带一路”建设是中国进一步扩大对联合国发展系统参与力度的重要推动力。将“一带一路”建设纳入国际发展合作体系,从而使这一倡议更好地发挥促进2030议程和可持续发展目标的作用是中国参与联合国发展系统的重要目标,也应是联合国发展系统改革和调整的一个方向。

  五、结论

  古特雷斯的联合国改革议程是新时期联合国面对日益综合、复杂的外部需求从制度层面进行的革新。古特雷斯将构建预防冲突框架作为新一轮改革的主线,着力增强联合国系统的一体化和一致性,提出了“全支柱”和“跨支柱”的实施路径。建立由地区助理秘书长领导的单一政治行动架构和新的独立的驻地协调员系统是此轮改革的两个创新举措,这对于加强支柱联系、提升系统一体化发挥着关键性作用。然而,在南北分裂依然是联合国政治的突出特征的背景下,改革也引发会员国尤其是发达国家与发展中国家之间围绕和平、发展、人权三大支柱间的关系、驻地协调员制度、发展供资责任等问题上的严重分歧和对立。增强南北共识是推进联合国改革亟须解决的关键问题。国家主权原则与加强联合国的自主性之间的内在矛盾,则是制约联合国迈向一体化的深层原因。推进联合国改革、完善联合国治理体系符合中国的利益,中国应加强对联合国改革的思想引领,推动关于和平、发展、人权关系的讨论,并努力促进南北对话。中国也应继续通过联合国等多边机制开展国际发展合作,提高多边发展援助的比重,推动联合国更加深入地参与共建“一带一路”。

 

  (作者单位:上海国际问题研究院。《国际展望》2020年第2期。中国社会科学网 李想/摘)

 

  

  

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姓名:毛瑞鹏 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:汪书丞)
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